Građanstvo Evropske unije (EU) – veza prava, ogledalo raznolikosti

U stara vremena, kada su međunarodna putovanja bila malo više od želje, uvijek sam se pribojavala prolaska hodnikom aerodroma koji bi me odveo do kabine za graničnu kontrolu. Moju tjeskobu izazvala je spoznaja da ću negdje duž tog hodnika vidjeti znak koji mi govori da idem u “dugački red”, često rezervisan za one koji prelaze spoljnu granicu Evropske unije (EU), a nijesu građani/ke EU. Zato sam, poput mnogih, EU građanstvo povezivala sa mogućnošću slobodnog putovanja. Tada nijesam znala da EU građanstvo podrazumijeva mnogo više od slobodnog kretanja van granica – da je to bila veza prava koja nadilaze ona koja države pružaju svojim građanima/kama i ogledalo evropske raznolikosti. Kao takvo, državljanstvo EU je zadivljujuće kompleksno, krajnje poželjno i možda nedovoljno cijenjeno ili instrumentalizirano. Kako to?

Građanstvo Evropske unije je uspostavljeno 1992. godine kako bi se definisala prava građana/ki država članica Unije. Njegova suština je usađena u članu 9 Ugovora iz Mastrihta. Zanimljivo je da je, iako je neki oblik evropskih prava u državama članicama razmatran od 60-ih godina, pitanje građanstva EU bilo kamen spoticanja za ratifikaciju Ugovora iz Mastrihta. U junu 1992. godine, Danci su na referendumu odbili Ugovor, što je na kraju dovelo do odredbi u ugovorima iz Amsterdama iz 1997. i Lisabona iz 2007. o posebnoj prirodi građanstva EU kao odrazu pravne i političke arhitekture EU. Pojednostavljeno, iako je građanstvo EU duboko ugrađeno u ovu arhitekturu, ono ne postoji i ne može postojati samo od sebe, već je povezano s nacionalnim državljastvom država članica, kao što je i istaknuto u članu 20. Ugovora o funkcionisanju EU. U tom smislu državljanstvo EU je derivativne prirode. Predstavlja ono što je Rajner Baubek (2010: 848) nazivao “konstelacijom državljanstva” ili “strukturom u kojoj su pojedinci istovremeno povezani s nekoliko političkih subjekata, tako da njihova zakonska prava i obaveze određuje ne samo jedna, već više političkih vlasti”.

Uspostavljeno kroz “usađivanje” nacionalnog državljanstva država članica u nadnacionalnu strukturu, građanstvo EU vezuje se za poseban niz prava određenih u ugovorima. Ta se prava mogu široko podijeliti u tri kategorije: 1) politička prava; 2) pravo na slobodno kretanje; i 3) prava u inostranstvu. Svaka od ovih kategorija prava ima važne implikacije za građane, ali i na funkcioniranje EU, ne samo kao unije država, već i kao sui generis unije građana/ki.

Temeljna politička prava koja se odnose na građanstvo EU uključuju: (1) pravo osobe da bira i da bude birana na izborima za Evropski parlament (EP) u državi članici EU koja nije ona iz koje je ta osoba i (2) pravo da osoba bira i da bude birana na lokalnim izborima u drugoj državi članici EU pod istim uslovima kao i državljani te države. Prvo znači da Helga iz Švedske, koja živi na Malti, može glasati ili se kandidovati za članicu EP u bilo kojoj od ovih zemalja. Drugo Helgi daje pravo da glasa ili bude izabrana za predstavnicu u opštinskom vijeću Valete. Stoga, transnacionalna izborna prava povezana s građanstvom EU, s jedne strane, čine evropski demos na nadnacionalnim nivou. S druge strane, evropskim građanima/kama omogavaju učešće u lokalnim zajednicama, stvarajući tako osjećaj pripadnosti i građanskog identiteta. Ostala politička prava koja se odnose na građanstvo EU uključuju pravo na pristup dokumentima u posjedu Evropskog parlamenta, Savjeta i Komisije; pravo na peticiju Evropskom parlamentu i pravo podnošenja zahtjeva Evropskom ombudsmanu; kao i pravo obraćanja pisanim putem institucijaam EU na jednom od službenih jezika i dobijanja odgovora na tom istom jeziku. Ta politička prava odražavaju kako se institucionalna struktura EU odnosi prema različitosti stvorenoj okupljanjem 27 suverenih država.

Ovo progresivno udruživanje (i razdvajanje, izlaskom Ujedinjenog Kraljevstva iz EU) značajno je uticalo na područje u kojem građani/ke EU mogu ostvariti svoja prava koja se odnose na slobodno kretanje, kao prava druge kategorije građanstva EU. Član 21 Ugovora o funkcionisanju EU propisuje pravo na slobodno kretanje i prebivalište u cijeloj EU, kao i pravo na rad u bilo kojem zanimanju (uključujući nacionalne javne uprave, osim ako one ne pokrivaju radna mjesta vezana za zaštitu nacionalnih interesa država članica). Štaviše, član 18 istog Ugovora propisuje zabranu diskriminacije po osnovu državljanstva u okviru primjene ovog Ugovora. Na primjer, Joana iz Rumunije odlučuje da se preseli u Austriju kako bi tražila bolje poslovne mogućnosti u IT sektoru. Građanska prava EU, ili preciznije, član 21, daju joj pravo na to bez prolaska kroz standardne imigracijske postupke (npr. prvo dobiti posao, zatim podnijeti zahtjev za vizu). Zabrana diskriminacije, s druge strane, podrazumijeva da kada se Joana prijavi za posao u Austriji, njenu prijavu treba razmotriti na isti način na koji se razmatra prijava austrijskog državljanina. Iako ovo načelo očigledno ne sprječava sve oblike diskriminacije (npr. prećutna diskriminacija po osnovu vlastitog imena), pojedincima otvara dodatne mogućnosti da slijede svoje lične i profesionalne ciljeve u drugoj državi članici.

Treća kategorija prava povezana s EU građanstvom je pravo na konzularnu zaštitu diplomatskih ili konzularnih organa bilo koje države članice kada su u trećoj državi, ako ne postoje diplomatski ili konzularni organi vlastite države. Dakle, zamislite da je pomenuta Joana putovala na Obalu Slonovače, gdje je izgubila torbu sa svim svojim dokumentima. Ako u ovoj zemlji ne postoji rumunska ambasada ili konzulat, Joana bi mogla zatražiti konzularnu pomoć od, na primjer, ambasade Portugala. Osim pitanja vezanih za pojedinačnu konzularnu pomoć, ovo pravo građanstva EU postalo je ključno na početku COVID 19 pandemije, kada su zajednički napori država članica, Evropske komisije i Evropske službe za spoljne poslove rezultirali repatrijacijom za 600 000 građana/ki EU.

Niz dodatnih prava čini EU građanstvo izuzetno poželjnim, posebno onima – poput ljudi sa zapadnog Balkana – koji nisu imali iskustva s njegovim prednostima. Dugotrajna politička, socijalna i ekonomska tranzicija koju je region iskusio, zajedno sa najnovijim autoritarnim zaokretom i demokratskim nazadovanjem, prolongirala je pristupnu perspektivu, čineći da EU građanstvo na taj način za sve na zapadnom Balkanu bude daleki san. Zbog same prirode građanstva EU i njegove povezanosti s državljanstvom pojedinih država članica, oni sa malo više sreće koji potiču iz Bugarske, Hrvatske ili Mađarske možda će moći napraviti strategiju i da imaju koristi od mnogo osporavanih politika spoljnog državljanstva tih zemalja. Isto se odnosi na najbogatije u regiji koji bi mogli profitirati od kontroverznih šema ulaganja u državljanstva u nekoliko država članica EU. Dok takve problematične prakse mogu zasigurno koristiti maloj skupini građani/ke zapadnog Balkana, one jednako otkrivaju kako neke države članice mogu pravnu strukturu EU građanstva instrumentalizovati za svoje političke ili ekonomske ciljeve. Umjesto uskakanja u voz ovih neobičnih praksi, građani/ke zapadnog Balkana imali bi daleko veću korist od većeg angažmana svojih političkih elita u demokratskim i temeljnim (ne formalnim ili deklarativnim) naporima da eliminišu rđu koja se nakupila tokom tri decenije političke tranzicije. Istinski rad na pridruživanju EU pružiće nama, građanima/kama zapadnog Balkana, koji nisu kupili dobitnu kartu u ‘lutriji rođenjem’, vjeru da će doći taj dugo očekivani dan kada ćemo postati građani Unije.